国民のための社会科

日本の政治・経済・社会

憲法改正「合区解消」&参院選改革:対応策を洗いざらい整理して明確にしてみた。

2018年5月20日

「合区解消」は、憲法を改正して対応すべき問題なのか?

今回は久しぶりに、憲法改正をテーマにしてみよう。日本が抱えている問題を解決するために、避けては通れないからだ。

自民党は1.自衛隊、2.緊急事態、3.合区解消、4教育の充実を選んで、是非を問おうとしている。
なぜ4つに絞ったかというと、日本国憲法は全部で103条あり、○×式で投票するとしても、全部は多過ぎて国民が対応できない。現実に4本が可能な数と判断したのだろう。
この中で一番わかりにくいのが、「合区解消」だと思う。ほかにも重要な問題はあるのに、それらを差し置いて、なぜこれを入れたのか?

それは、民主主義国家にとって、政治参加の場における国民1人ひとりの「機会の平等」の保障は、最も基本的な原理であるからだ。
我が国では人口が東京や大阪などの都市周辺に集中し、地方では過疎化が進んでいる。そのため「1票の格差」の問題が生じて、近年、裁判所によって多くの選挙が「違憲状態」にあると警告を受けている。はっきり「違憲」とした高裁判決もある。政府はそれに対応して、2016年7月の参院選で合区を設けたのだが、ひどく評判が悪い。早急に改善する必要があるため、4項目に入れたのだ。

しかし、素朴な疑問だが、本来、憲法改正で対応するような問題なのだろうか? 普通の選挙制度改革で、十分に対応できるのではないか?

「1票の格差」をわかりやすく説明すると…

有権者の数は、選挙区ごとに異なる。仮にA県には100万人、B県には10万人が住んでいるとする。
それぞれ1名の国会議員を選ぶとし、過半数を取れば当選できると仮定すると、A県では50万票、B県では5万票を越えれば当選できる。
すると、同じ1票でもA県はB県の10分の1しか価値がないことになる。これが「1票の格差」である。

一方、憲法14条では、「すべて国民は、法の下に平等であつて、人種、信条、性別、社会的身分又は門地により、政治的、経済的又は社会的関係において、差別されない」とされている。「法の下の平等」は、民主主義のベースだ。

そうは言っても、現実の社会では人口は都市部に集中する。だから、ある程度の範囲内で「1票の格差」は認められている。ただし、格差是正のための時間的猶予や格差が生じている理由などを考慮しても、合理的に説明がつかない程度に格差が拡がった場合には、憲法14条に違反することになる。

最高裁の判決を見ると、参院選の場合、2007年は4.86倍で合憲、2010年は5.00倍で違憲状態、2013年は4.77倍で違憲状態、2016年は3.08倍で合憲とされた。
衆院選の場合、2005年は2.17倍で合憲、2009年は2.30倍で違憲状態、2012年は2.43倍で違憲状態、2014年は2.13倍で違憲状態とされた。2017年は1.98倍だが、最高裁の判決はまだ出ていない。ただし、東京高裁と札幌高裁では合憲とされた。

「1票の格差」の判決 「1票の格差」の判決 「1票の格差」の判決

なぜ、参議院と衆議院で差があるの?

参議院と衆議院で差があるのは、参議院の選挙区は都道府県が単位となっていることから地域代表的な性格が強く、衆議院ほど人口比にとらわれる必要はないと考えられているためと思われる。逆に言えば、衆議院の方が、より人口比に忠実であることが求められている。

違憲判決の選挙は、無効にならないの?

裁判で違憲と判決が出されたら、選挙自体が無効になると思われるかもしれない。
しかし、選挙を無効とすると、訴えの起きた選挙区から議員が1人もいなくなってしまうだけで、問題を解決するどころか政治的空白が生まれ、憲法の想定しない政治的混乱が生じる。それは結局、民主主義の根幹を揺るがす事態を産み出してしまい、国民の利益にならない。
従って、今のところ、選挙は違憲状態あるいは違憲とされても、選挙そのものは無効とはされていない。
ただし、将来的には、立法(国会)、行政(内閣)とともに三権分立の一端を担う司法(裁判所)が威信を掛けて、「1票の格差を是正しない限り、次回の選挙は無効」と宣言する日が来ないと言えない。もし、そのような宣言が出たら、政府も国会も国民も無視できないだろう。


「1票の格差」を解決するための方法と問題点

都市周辺に人口が集中するのを止められない以上、「1票の格差」を解決するのは、難しい。そのような状況下、問題を解決する方法はあるだろうか?

1.人口の少ない選挙区を合区とする

2016年の参院選で実施されたのが、「鳥取県+島根県」「徳島県+高知県」の合区である。
しかし、実施された4つの県民から強い不満の声が上がっている。いくら人口が少ないと言え、隣の県と合わせて一人前とされているようで、プライドを傷つけられたのだろう。
議員からも「地方軽視だ」とか「地方創生の流れに逆行する」という批判が為されている。
実際、合区対象となった県の人々が愉快でないのは、人間として理解できる。しかし、間違っている。参院選の選挙区の単位は都道府県だが、国会議員は国民の代表であって、都道府県の代表ではない。従って、人口に合わせて合区にしても差し支えない。…と、するのが、論理的は正しいが、そう簡単に割り切れるか?

参議院の定数と選挙区 参議院の定数と選挙区 参議院の定数と選挙区

※2県で2名を選ぶようになっているのを、1県で1名を選ぶようにすれば、合区にしなくても済む。ただし、地方選に強い政党(自民党・公明党)がすべての議席を取ってしまう怖れが出てくる。

4つの県のことは、都市部に住む人にとっては、他人事かもしれない。しかし、2017年の衆院選が新区割りで選挙が行われた際、東京都では25選挙区のうち21選挙区で、自宅とは違う選挙区から議員を選ばなければならない人が出た。「なんだか面白くない」という気持ちになったであろうし、第一、混乱しただろう。
次の選挙では、私たちの地区でそういうことが発生するかもしれない。そう考えれば、案外、身近な問題なのである。

合区には問題点もある。まず、合区にしても格差がなくなるわけではない。軽減はされたが、それでもまだ3倍ほどの格差がある。
もうひとつには、政治的空白地域ができること。「徳島県+高知県」で、たとえ徳島県の候補者が当選したとしても、高知県の人が議員にならなければ、高知県は事実上空白となる。参議院議員は国の代表であって都道府県の代表ではないと言っても、現実の政治では都道府県と国のパイプ役や地域の世話役としての役割を果たしている。県の実務上の代表者がいなくなってしまう弊害は大きい。

2.参議院を都道府県の代表と規定する

参議院を都道府県の代表にそれでは、「参議院議員は都道府県の代表である」と明確に位置付ければどうだろうか?
憲法43条には、ただ単に「両議院は、全国民を代表する選挙された議員でこれを組織する。」とある。そこで、これを改正し、「衆議院は全国民の代表とする。参議院は都道府県民の代表とし、最少各1名を選出する。」と書き換えるのである。

この場合、人口に関係なく、各県から参議院議員を少なくとも1名、選出する根拠ができる。ただし、「1票の格差」の問題は解消せずにそのまま残り、「法の下の平等」について記された憲法14条と矛盾が生じる。また、理論上は、県の人口が1名になっても議員1名を選出できることになってしまう。軽々にやってよいことではない。

3.参議院の議員数を増やす

参議院議員数を増やす人口の少ない県の議員を1名とし、それに近づける形で人口の多い選挙区の議員数を増やすという方法も考えられる。
しかし、議員数が増えれば、その分、歳出も増える。また、今後、地方の人口減が進むのに合わせて、ほかを増やしていかなくてはならない。国民からの理解は得にくいだろう。

その意味では困難ではあるが、「身を切る改革」などと言って無理に議員数を減らすより、国を背負う人材を増やす方が、将来のためになるように思われる。産経新聞からは、「定数増も逃げずに議論すべきだ」という声も上がっている。
しかし、合区にしない場合、最大5倍程度の格差があると仮定して計算すると、参議院全体で50人前後増やさなければならなくなる。これはさすがに多すぎるように思われる。

4.参議院の比例代表を廃止し、選挙区のみとする

参議院改革2参議院議員の定数は242人で、うち96人が比例代表の選出議員であり、146人が選挙区の選出議員である。任期は6年間で、衆議院と違って解散はなく、3年ごとに半数を改選する。
この比例代表を止めて、参議院全体を選挙区にシフトし、都道府県単位で選出してはどうだろう?
言わば、「3.参議院の議員数を増やす」を、議員数を増やさずに、既存の参議院議員の数の中で実現しようというわけだ。これなら、人口の少ない県でも1名は参議院に議員を送ることができると思われる。

ただし、現在、選挙区と比例代表を組み合わせてあるのは、ある党に有利に、ある党に不利になりにくいよう、選挙の公平性を考慮してあるためである。比例代表をなくしてしまえば、選挙区に弱くて、比例代表でやっと1名か2名の議員を国会へ送っている弱小政党が壊滅してしまう怖れがある。

5.参議院をすべて比例代表にする

参議院改革1上の案とは逆に、参議院の選挙区を全廃し、すべて比例代表にするという方法も考えられる。

比例代表とは、住んでいる地域に関係なく、各政党が全国から集めた票のトータルで決める枠のことである。基本的には政党名で投票するが、特に推したい候補者がいる場合はその候補者の名前を書いて投票することもできる。その場合、書いた候補者が選ばれなかったとしても、その党への票としてカウントされるので、死票にはならない。

すべてを比例代表にすれば、参議院からは地方代表的な色が消える代わりに、「全国区の代表」という立ち位置が鮮明になる。衆議院との違いを明確にし、参議院の意義を高める意味では、議論する価値はあると思う。

ただし、「選挙の公平性」の観点からは、すべてを選挙区にするのとは逆の意味で偏りがある。たとえば、比例代表では知名度のあるタレントなどを立てて、総得票数を上げようという動きが活発化する。また、参議院議員が都道府県と国を結ぶパイプ役を果たしてきたのに、それが消えてしまえば、現実の政治は混乱するだろう。

6.全国を複数のブロックに分ける

全国ブロック都道府県単位で選挙を行おうとすると、どうしても合区で合わせないと人口調整がつかない。そこで全国を10前後の区に分割して選挙を行うという方法が考えられる。これなら、比較的容易に「1票の格差」に対応できる。県民感情を傷つけることもなく、スマートだ。今まで紹介した中では、グッドアイデアに見える。実際、与党では公明党、野党では日本維新の会と共産党が、この案を提唱している。

ただし、問題点も多い。
まず、都道府県という立ち位置がなくなれば、結果的に参議院議員の存在価値が低くなる怖れがある。

また、地域が広くなると、選挙の際、候補者が遊説したり、議員が話し合いや視察に行くのに苦労する。2県の合区でさえ、候補者たちからは「県庁所在地すら、1回しかまわれなかった。合区はこれが最後にしてもらいたい」と声が上がった。私も四国や山陰は、取材で何回かレンタカーや電車で移動したが、端から端まで相当の距離がある。対向車とすれ違えないような細い道を何十kmも走ることもあって、サンデードライバーには難儀だった。広くなったら、候補者や議員は大変だろう。
北海道のように元々広い地域もあるのだから不可能ではないとは思うが、大変になることは間違いない。

もし、ブロック分けでやるとすれば、議員が地域内を飛び回らずに無理なく地元と国を結ぶためには、ブロックごとに政庁を設ける必要がある。とは言え、議員が仕事をしやすくするために政庁を設けるというのはおかしな話で、最初に「日本を連邦制国家にするのか?」という国家構想の問い直しがあって、それに基づいてこの国を編成し直し、州都を定めて州の政庁を設けるのが、筋だろう。
つまり「全国を複数のブロックに分ける」という案は、単純に選挙対策として実行できないことはないが、本当はもっと深いところから問うていくべきものを含んでいると思う。

7.自民党の改正案を採用する

自民党の改正案は、「人口を基本としつつ、行政区画や地域的な一体性などを総合的に勘案して定める」とするものだ。司法がどこまで評価するかはわからないが、この方向性で憲法を改正すれば、合区を解消して都道府県単位の選挙区制にしても、憲法上の問題は小さくなると考えられる。

なお、こういう話になると、「自民党は議席の増加を狙っている」などと言いたがる人が必ずいるものであるが、合区の方が非常措置であり、1県1名以上議員を選出する本来の形に戻そうとしているのであるから、批判としては当たらない。

《参考》
【日本国憲法第47条】
選挙区、投票の方法その他両議院の議員の選挙に関する事項は、法律でこれを定める。

【日本国憲法第47条に関する自民党の改正案】
  1.両議院の議員の選挙について、選挙区を設けるときは、人口を基本とし、行政区画、地域的な一体性、地勢等を総合的に勘案して、選挙区及び各選挙区において選挙すべき議員の数を定めるものとする。参議院議員の全部又は一部の選挙について、広域の地方公共団体のそれぞれの区域を選挙区とする場合には、改選ごとに各選挙区において少なくとも一人を選挙すべきものとすることができる。

【改正の狙い】
◎人口だけでなく、自治体の境界も考慮して選挙区を決められるようにする。
◎参議院では、3年ごとの選挙のたびに、「1県1人以上」を実現できる。


「1票の格差」への対応策の評価

上記の7本の対応策について、ごく大雑把なものだが、長所・短所を整理してみよう。すると、次のようになる。

解決策 憲法改正 県民感情 歳出 候補者や議員の活動 選挙の公平性 総合評価

1.人口の少ない選挙区を合区とする

損ねる

負担が増える

我慢すれば、これでも行ける。

2.参議院を都道府県の代表と規定する

必要

憲法上の矛盾が発生する。

3.参議院の議員数を増やす

増加する

国民の理解を得るのが難しい。

4.参議院の比例代表を廃止し、選挙区のみとする

問題あり


実現性は低い。

5.参議院をすべて比例代表にする

問題あり


実現性は低い。

6.全国を複数のブロックに分ける

負担が大幅に増える

活動範囲が広がるのが、現実的に困難。

7.自民党の改正案を採用する

必要

問題は少ないが、憲法改正が壁。

合区解消案の評価 合区解消案の評価

※「選挙の公平性」とは、特定の党に有利・不利となりやすいかどうかを指す。2項目を「問題あり」としたが、選挙に完璧なシステムはない以上、他の項目でも問題は全くのゼロというわけではない。

どの案も一長一短があるが、総合評価では現実的に何とか使えるものを青文字で、無理がきついものは赤文字で示してみた。こうして検討してみると、採用可能な案は意外と少ないことがわかる。実際、この7案の中では、合区をダメだとすると、複数ブロック案と自民党案くらいしか残らない。

とくに自民党案は選挙の現状を大きく動かさずに「1票の格差」に対応でき、そうかと言って憲法上の矛盾も発生せず、参議院の地位も低下せず、候補者や議員の活動範囲が広がって過酷になることもなく、この国を連邦制国家にするのかというような無用に深い問いを発することもなく、現実的な対応策としてかなりすぐれていることがわかる。
「すぐれている」というよりは、「ほかによい案がない」というべきかもしれないが…。

8.参議院の比例代表を減らし、選挙区を増やす。

参議院改革3では、これらの案をヒントにして、ほかに何か方法は考えられないだろうか?
たとえば、参議院の比例代表と選挙区の比率を見直してみてはどうだろう?
現在、参議院の総定数は242人。うち比例代表が96人、選挙区が146人である。人口が少ない県に合わせて参議院議員を増やして、「1票の格差」をなくそうとすれば、50人前後の増加になると思われるから、その分、比例代表を減らして、比例代表を46人、選挙区を196人にするのである。「4.参議院の比例代表を廃止し、選挙区のみとする」の変形だ。

これなら比例代表をゼロにするわけではないから、「選挙の公平性」もある程度は保たれる。また、参議院議員の総定数は変わらないから、国の歳出も増えない。憲法改正もしなくて済む。

解決策 憲法改正 県民感情 歳出 候補者の選挙活動 選挙の公平性 総合評価

8.参議院の比例代表を減らし、選挙区を増やす。

ある程度の現実性はある。

合区解消案の評価 合区解消案の評価

比例代表が減るので、選挙区に弱くて比例代表でやっと1名か2名を国会に送り出している弱小政党には、これでも厳しいかもしれない。しかし、それを言ったら、あとは自民党案になってしまう。この案を自民党案に対抗する叩き台として、提示したいと思う。

そのほか、複数の方法の組み合わせによる解決も検討の余地がある。複雑過ぎてキメラのようになってしまっては、有権者がついていけないが…。

こういうことは国会議員が考えるべきことだと思うのだが、野党は議論をしようとしない。議論をすることで改憲論議が盛り上がることを警戒しているのかもしれないし、選挙のやり方を変えることで自分の党に不利になるのを警戒しているのかもしれない。 しかし、「1票の格差」は現実に広がっている。自国の課題なのだから、野党もそろそろ正面から受け止めて、誠実に議論をしてほしい、と思う。

<後記 2018.7.4>
自民党は、参院選の総定数を6増やす公職選挙法の改正案を考えている。埼玉選挙区で定数を2増やし、比例選で4増やすというものだ。これに対して、国民は埼玉選挙区で定数を2増やす一方、比例選は2減らして総定数は変えない案を決定した。
どちらがよいかは、議論していけばよいと思う。ただし、立民は党としての考えをいまだに出していない。自分の考えを出さずに批判ばかりするのは、いい加減やめてほしい。「1票の格差は許されないが、憲法改正はダメ。自民党の考えは受け入れない。しかし、党の考えは示さない。」では、あまりにも駄々っ子のようではないか?

<後記 2018.7.19>
参院本会議および衆院本会議で、総定数を6増やす自民党案が可決された。来年の参院選から適用される。
決してスマートではないが、少しずつでもこの国をよくして行こうという意味で、評価できる。
立民は「福井・石川の合区新設」といった案を示したが、示すのが遅すぎた。「何も考えていない」という批判をかわすだけ、としか思えない。

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著者 著者

【著者】
広沢 大之助

出版業界でおもに社会科の本の編集にかかわってきました。全国の中学校の授業で使う公民・地理・歴史の資料集や参考書、その他多くの書籍をつくっています。
「国民のための社会科」では、眼光紙背の精神で、政治経済・社会問題・産業などについて、くわしく、わかりやすく解説していきたいと思っています。
プロフィール

【日本の政治・経済・社会】

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